2016年11月13日上午，财政部国际财经中心在金溪山庄举办了“中英结构性改革比较”座谈会，浙江省财政厅副厅长邢自霞和财政部国际财经中心主任周强武先后致辞。财政部国际财经中心胡振虎处长主持了第二阶段的八位嘉宾的主题发言。金沙官网方红生教授在座谈会上做了主题发言，另七位发言的嘉宾是国家发改委对外经济研究所所长毕吉耀、国务院发展研究中心资环所副所长李佐军、财政部财科院宏观经济研究中心副主任王志刚、北京师范大学国民核算研究院院长助理李昕、复旦大学美国研究中心副主任宋国友、浙江省发改委综合体改处处长施方和浙江省社科院区域经济所所长徐剑锋。下面是方红生教授的主题发言。

   非常感谢胡处长的介绍，非常荣幸有机会参加这个座谈会并发言。刚才的讨论其实是有共识的，那就是打好“三去一降一补”的歼灭战只是推进供给侧结构性改革的短期主要任务，而全面深化经济体制改革才是供给侧结构性改革的中长期任务。的确，只有通过全面深化改革，才能有效“释放新需求，创造新供给”。根据十八届三中全会决定，在全面深化改革中，一项最基础性的改革就是建立健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。建立健全这个财政体制，不仅有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且还有利于更好地发挥政府作用，让政府有效提供基本公共服务，这对于实现生产要素从无效需求领域向有效需求领域、从低端领域向中高端领域配置，进而增加有效供给将起到至关重要的作用。那么如何建立健全这个财政体制呢？2016年8月16日《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对于中央与地方财政事权和支出责任划分改革提供了重要的指导性意见，但是对如何完善中央与地方收入划分并没有提供任何指导意见，只是希望加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。最近，我和复旦大学9999js金沙老品牌张军教授及两位博士生合作做了一项研究，发现中央财政收入集中度，特别是全口径财政收入集中度存在过低的倾向。再结合国际比较和国务院适度增加中央财政事权的指导意见，我们提出中央要提高其财政收入集中度的政策主张，这对于中央与地方财政收入如何划分的问题有重要参考价值。下面，我以《中央财政收入集中度、中央收支集中度的非对称性与中央的政策选择》为题，从三个方面论证和阐述我们的观点。

 一、基于五大典型事实对中央财政收入集中度过高说提出严重质疑

    分税制自2002年起不断遭到质疑，批评者认为分税制导致中央财政收入集中度过高，掏空了地方财政，是导致系列民生问题的制度根源。那么中央财政收入集中度真的过高吗？前国务院总理朱镕基2011年在清华大学百年校庆的时候，对中央财政收入集中度过高说提出了严厉的批评。他用2010年的财政数据，在扣掉税收返还和转移支付后，测算了中央财政收入净集中度，发现不到20%，怎能说中央财政收入集中度过高呢？   

        在借鉴中央财政收入净集中度算法的基础上，我们从预算内和全口径财政收入两个方面认真测算了中央名义财政收入集中度（中央财政收入/全国财政收入）、真实财政收入集中度（（中央财政收入-税收返还+地方上解）/全国财政收入）和净财政收入集中度（（中央财政收入-税收返还-转移支付+地方上解）/全国财政收入）等三个维度的中央财政收入集中度，并使用IMF的GFS数据库中所有可获得数据的发达和发展中国家作为样本进行了国际比较，发现了五大典型事实：

1. 以预算内中央名义集中度指标衡量中央财政收入集中度的传统方法大大高估了中央财政收入集中度，高估至少11%。

2. 虽然分税制改革后的预算内中央名义集中度大大高于1990-1993年间的财政包干时期的名义集中度，但是预算内真实集中度和净集中度则明显低于前期。

3. 三个维度的中央财政收入集中度，在2007年后都表现出显著的下降趋势。预算内名义集中度从54%下降到46%，预算内真实集中度从48%下降到42%，预算内净集中度则由20%下降到9%。全口径名义集中度从38%下降到31%，全口径真实集中度从34%下降到29%，全口径净集中度则由16%下降到8%。

4. 从国际可比的角度看，无论用哪一个维度的集中度指标来测算，中国都是中央财政收入集中度最低的国家。

5. 从作为改革风向标的名义集中度来看，全球有高达89%的国家的名义集中度是在60%以上。

   基于上述事实，我们对中央财政收入集中度过高说提出严重质疑！

 

 二、基于中央收支集中度的非对称性，证伪中央财政收入集中度过高说

    上述基于五大典型事实对中国财政收入集中度过高说提出了严重质疑，然而要证伪中国财政收入集中度过高说，还要考察中央收支集中度的非对称性程度。我们创新性的提出了六个可判断中国财政收入集中度是否过高的中央收支集中度非对称性指标，基本想法是用中央财政收入各类集中度和中央在全国财政支出所对应承担的所有支出份额之比来衡量。如果上述指标大于1，则说明与中央承担的支出份额相比，中央财政收入集中度偏高。如果上述指标等于1，则说明与中央承担的支出份额相比，中央财政收入集中度刚好。如果上述指标小于1，则说明与中央承担的支出份额相比，中央财政收入集中度偏低。

        通过计算，我们发现：1）无论哪个指标，都显示中央财政收入集中度偏低了；2）与中央预算内名义和真实收支集中度的非对称性程度相比，分税制改革后，中央预算内净收支集中度的非对称性程度更严重，表明中央预算内净收入集中度存在过低的倾向；3）与中央预算内名义和真实收支集中度的非对称性程度相比，中央全口径名义和真实收支集中度的非对称性程度更严重，表明中央全口径名义和真实收入集中度存在过低的倾向。由此，我们不仅证伪了中国财政收入集中度过高说，而且还发现了中国财政收入集中度，特别是中国全口径财政收入集中度存在过低的倾向。进一步的国际比较发现，中国中央收支集中度非对称性的严重程度排在全球第三位，而中国中央承担本级全口径财政支出责任的能力除法国外全球最低。

    三、中央的政策选择

        综合上述发现和国务院适度增加中央事权的指导意见，我们提出中央要提高其财政收入集中度的政策主张。具体而言，中央不仅要提高预算内财政收入集中度程度，更重要的是要提高全口径财政收入集中度。具体政策建议：

1. 提高中央在服务业中财政收入的集中度。

2. 提高中央政府在企业所得税中的分享比例。

3. 将作为中央税的消费税的征收范围扩大至高耗能、高污染产品以及高档服务业，让消费税在充分发挥其调节功能的同时提高中央财政收入集中度。

4. 提高中央在政府性基金收入中的份额。

5. 将社保基金收入划入中央财政收入，以实现社保的全国统筹。

6. 将所有非金融类和金融类中央企业纳入中央国有资本经营预算，并分垄断性和竞争性两类进一步提高其收益上缴比例。

7. 取消税收返还，在更好地发挥分税制功能的同时提高中央财政收入真实集中度。

方红生教授基于严谨和创新性的学术研究提出了可能影响政策方向的政策主张，发出了浙大经院的声音。其主题发言引起了与会者的极大兴趣，产生了很好的社会反响。